区域一体化是城市化进程中出现的一种城市与区域协同发展的空间组织形态和演变过程，是当今世界范围内城市化发展的新趋势，是区域经济发展在地理意义上的重要载体，也是区域发展的新战略。所谓拉萨山南一体化发展，主旨就是要促进两地优势互补、合理分工、协同融合、利益共享、责任共担，依托拉萨山南核心经济区辐射带动拉萨山南共同发展。为此，本文紧紧围绕着推进拉萨山南一体化发展的意义、机遇与挑战、路径选择谈谈自己的粗浅认识。

一、推进拉萨山南一体化发展的意义

推动拉萨山南一体化发展，是区党委在新的历史条件下作出的重大决策部署，是适应我区经济发展进入新常态，应对资源环境压力加大、区域发展不平衡矛盾日益突出等挑战，加快转变经济发展方式、培育增长新动力和新的增长极、优化区域发展格局的现实需要，意义十分重大。

(一)推进拉萨山南一体化发展是破解区域、城乡二元结构的有效手段

由于历史原因，城市是工业的聚集地，而农村只是发展农业，为城市服务、为工业发展服务的观念根深蒂固，形成了“先进的城市”，“落后的农村”城市办工业，农村搞农业的城乡二元经济结构局面。山南相对于拉萨市来说就是农村，拉萨市相对山南来说就是城市。目前，城乡非均衡发展问题日益突出。以拉萨市和山南市全社会固定资产投资例，拉萨市为490亿元，而山南市为145亿元。山南市全社会固定资产投资不到拉萨市的三分之一。从山南市内部发展来看，城镇居民人均可支配收入、农牧民人均可支配收入分别2.4万元、9046元，农牧民人均可支配收入不到城镇居民人均可支配收入的二分之一。农村与城市的差距体现在经济社会发展的方方面面，城乡二元经济结构已经越来越不适应社会生产力的发展要求，严重影响到我区经济社会的协调发展。因此，推进拉萨山南一体化发展，有利于破解区域、城乡发展差距。

(二)推进拉萨山南一体化发展有利于推进城镇化建设

西藏自治区十三五规划指出：推进“多规合一”，统筹推进新型城镇化和新农村建设，促进发展规划向农牧区覆盖，促进基础设施向农牧区延伸，促进公共服务向农牧区拓展，逐步缩小城乡差距。因此，推进拉萨山南一体化发展有利于推进城镇化建设。有利于形成曲水至泽当高等级公路、拉萨至山南快速通道沿线规划建设特色小城镇和“新农村综合体”，有利于形成贡嘎至桑日江北区域城镇建设，有利于桑耶镇特色城镇示范建设，形成以桑耶镇和产城一体示范点为中心，索珠、昌果、多颇章和阿扎乡等小城镇为次中心的城镇体系。有利于提升泽当镇的公共服务功能，促进江北“九沟一坝” 农牧民和地区易地扶贫搬迁贫困人口向城镇和非农产业转移，促进拉萨山南一体化发展。

(三)推进拉萨山南一体化发展有利于培育拉萨山南区域经济发展新的支撑点

拉萨市是中国西藏自治区的首府，西藏的政治、经济、文化和宗教中心，一、二、三产业持续发展，特别是第三产业获得了高速发展，而山南市拥有丰富的自然资源。因此，推进拉萨山南一体化发展对区域经济社会发展将产生举足轻重的作用。拉萨-山南区域交通网络体系发达,产业的外向度较高,空间发展潜力巨大。山南有丰富的自然资源，不仅是西藏的能源基地,更是中国能源基地的重要组成部分。因此，推进拉萨山南一体化发展,培育西藏自治区的区域增长极,可以使它带动拉萨山南区域及至西藏自治区的再次飞跃,从而成为我国区域经济发展的新亮点。

二、推进拉萨山南一体化发展的优势与劣势

推进拉萨山南一体化发展面临着优势与劣势并存，机遇和挑战同在的格局。

(一)推进拉萨山南一体化发展的优势

1.区位优势。拉萨山南相距160公里，拥有共同的交集——西藏空港新区，至2016年3月，共开通北京、上海、广州、深圳、昆明、西安、三亚等12条航线，与其他地市相比具有不可比拟的航空优势。同时拉萨是西藏的政治、经济、文化和宗教中心；山南市北接拉萨市，西与日喀则市毗邻，东与林芝市相连，南与印度、不丹两国接壤，山南市拥有600多公里长的边界线，具有十分重要的战略位置，是中国的西南边陲。山南是藏民族的摇篮和文化发祥地，拥有西藏第一宫、第一殿、第一寺等。

2.政策优势。一是以习近平为总书记的党中央提出 “四个全面”战略布局、“治国必治边、治边先稳藏”的重要战略思想、中央第六次西藏工作座谈会，为推进西藏经济社会发展和长治久安工作，制定了一系列特殊优惠政策为推动西藏发展稳定提供了强大动力。二是从自治区层面看，自治区提出了加强拉萨—山南—日喀则核心经济区建设，培育特色产业发展高地，打造藏中南经济隆起带，增强藏中南引领带动作用，促进藏东、藏北、藏西协调发展，加强与周边地区基础设施互联互通，构建优势互补、分工合理的区域经济发展格局。三是当前我区进入了发展稳定的最好时期，各民族团结和谐，宗教和睦和顺，社会持续全面稳定，为经济社会发展提供了坚强保障。我们一定要倍加珍惜、紧紧抓住这些难得机遇，乘势而上、奋发有为，全力推进全面建成小康社会的历史进程。

3.资源优势。拉萨山南两市在自然资源、人力资源、资本资源方面拥有其他地市不可比拟的优势，从总体上看，拉萨拥有极其丰厚的人力和资本资源，而山南拥有丰厚的资源，已发现的矿产资源有铬、金、铜、铁、锑、铅、锌、锰、云母、水晶、玉石、大理石等。其中，铬矿储量探明有500万吨，占全国总储量的35-45%，平均品位达45%以上，是全国最大的铬矿资源基地。矿产资源品味较高,以能源的战略储备作用；在水资源方面，山南市水资源蕴藏丰富，现有水资源总量为650.01亿立方米。天然水能理论蕴藏量约2500万千瓦，现已开发利用15.9万千瓦,水资源和水能资源开发潜力巨大，前景十分广阔。

(二)推进拉萨山南一体化发展的劣势

1.发展程度低。虽然拉萨和山南经过多年的发展，为实现全面建成小康社会打下了坚实的基础，但实现程度仍低全国平均水平，经济社会发展还存在一些长期性矛盾，如发展与稳定的矛盾，即存在主要矛盾与特殊矛盾。

2.城乡二元矛盾。从拉萨山南城镇居民、人牧民的可支配收入来看，2015年度，拉萨市分别为23350元、9750元，山南分别2.4万元、9046元，两市具有同质性，从此组数据中可看出城乡发展还有很的差距。

从上表我们可以看出山南与拉萨无论在体量还是在发展速度上都存在着一定的差距，即地区资源和经济社会发展的差异性,区域经济发展不可能均衡地出现在各个区域中。拉萨市与山南市周边也存在这样的情况, 在一定程度上阻碍了拉萨山南一体化的发展。

另外，拉萨山南在社会发展、公共服务水平和质量层次上差异明显，有些方面甚至呈现“断崖式”的差距。受发展水平和政府财力不足的制约，短期内还难以有效消除也是制约拉萨山南一体化发展的重大因素。

三、推进拉萨山南一体化发展的路径选择

西藏自治区十三五规划指出：“加强拉萨—山南—日喀则核心经济区建设，……增强藏中南引领带动作用，促进藏东、藏北、藏西协调发展，加强与周边地区基础设施互联互通，构建优势互补、分工合理的区域经济发展格局。”因此，推进拉萨山南一体化发展，务必从前提、基础、动力、趋势、保障和愿景入手。

(一)推进区域发展规划一体化是前提

推动拉萨山南一体化发展，应加强顶层设计，制定科学规划，必须考虑拉萨-山南一体化发展的功能定位和发展目标，遵循其规划应以解决城乡二元问题为基本出发点，坚持问题导向，坚持重点突破，坚持改革创新，立足各自比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念，以资源环境承载能力为基础、以城镇化建设为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线、以构建长效体制机制为抓手，着力调整优化经济结构和空间结构，着力构建现代化交通网络系统，着力扩大环境容量生态空间，着力推进产业升级转移，着力推动公共服务共建共享，着力加快市场一体化进程，加快打造现代化新型经济圈，努力形成拉萨山南目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局，打造西藏经济发展新的支撑带。

(二)推进基础设施即地理一体化是基础

地理的一体化，即通过加强区内基础设施，包括铁路、公路、桥梁、水利、电力等的基础设施建设，使得一小时经济圈能够在拉萨-山南两市之间尽快形成，并逐步扩大至沿江各县甚至边境县。在地理层面的一体化背景下，依托拉林铁路、曲水至泽当高等级公路，衔接G4218、G4219，建设拉萨至山南快速通道，形成拉萨-山南一小时经济圈，让人们将拉萨山南看作为一个大城市，作出就业、生活甚至购房、消费等决定不再受不同地域之间的限制。

(三)推进经济发展一体化是动力

推进拉萨山南经济发展一体化，从本质上讲，就是要实现拉萨山南产业一体化；同时，产业的优势互补和一体化也是拉萨山南经济一体化整体功能形成和发展的基础动力和要求。

1.实行产业错位发展，强化产业分工与协作。由于拉萨-山南两市在产业基础、资源禀赋客观上存在差异，在产业一体化进程中，通过互补化的产业分工和差异化的产业布局可以达到优势互补，使资源和市场得到有效对接。如以水、矿产资源开发产业可以将总部设在山南市，以副食品加工产业可将总部设在拉萨，以形成以拉萨为总部的连锁店，拉萨以研发为主，而将加工基地设在拉萨或山南市的不同区域。从而有效地避免和减少水平竞争，优化拉萨山南的产业分工并拓展各产业内部协作和专业化程度，加快拉萨-山南紧密圈层的形成和巩固，推动区域经济一体化进程。

2.调整产业结构，延伸产业链条。按照两市的区域分工与产业专业分工，两市根据自身的相对优势来重组产业结构并朝垂直一体化方向演进，通过整合资源促进产业转移与扩散，促进区域产业链条延伸和优势产业规模加速扩张，形成以优势企业和产业带为龙头和辐射极，以合理的产品结构为基础、分层次的产业体系，从而提升区域产业竞争力。发挥两市优势，加快发展能源、优势矿产、建材、特色农牧业、天然饮用水、旅游、商贸、金融、绿色食品加工、藏药加工、民族手工业等 10 大产业链。

3.完善拉萨山南两市投资环境，加强对外开放力度。两市要切实抓住中央关心西藏、全国人民支援西藏的机遇，利用第六次西藏工作座谈会及“一路一带”的积极效应，扩大引进投资的规模，进一步提高开放水平。在互联网+发展的背景下，要充分发挥拉萨山南两市的比较优势，吸引国内外资本，引进和发展特色产业，加大服务业开放合作的力度，搞活经济，推进一体化进程。

(四)推进城镇化一体化是趋势

城乡一体化是消解城乡二元结构刚性、实现区域一体化的出发点和落脚点。因此，统筹区域内城乡发展，加快城镇建设，优化城镇空间布局和功能结构，是推进拉萨山南一体化发展的重中之重。

1.按照自治区“一圈两冀三点两线” 的城镇空间布局，优化城镇空间布局。拉萨市、山南市要着力提升城市的综合服务功能，特别是聚散功能，努力强化中心城市的核心和龙头带动作用，成为区域发展的经营决策中心、要素配置中心、产业扩散中心、技术创新中心、信息流转中心和商务服务中心。各县要围绕两市的支柱产业发展配套产业和特色产业，形成产城一体发展。

2.完善城镇规划体系，优化城乡空间布局。在自治区城镇体系规划的指导下，由区政府统筹安排，组织编制小城镇建设规划，按照有利于加快发展的原则，以航空港新区建设为突破口，适当调整行政区划，制定实施导向性政策，积极引导乡镇镇区和农牧村居民点撤并，促进城乡空间布局集聚优化。

3.推进农牧业产业化，发展县域经济。要大力扶持产业化龙头企业，推动农牧业产业化经营，大力发展农副产品加工业，促进农牧业工业化。深化户籍制度和社会保障制度改革，加快农村剩余劳动力转移。大力发展非农产业，加快城镇建设，形成等级结构合理的城镇体系。

(五)推进社会管理和公共服务一体化是保障

发挥政府引导作用，引入市场机制，促进优质公共服务资源均衡配置，合力推进教育医疗、社会保险、公共文化体育等社会事业发展，逐步提高公共服务均等化水平。目前，拉萨山南两市已在社会保障、医疗卫生、教育合作等方面进行了有益探索实践，积累了一定的经验。比如，两市均出台了本地养老保险跨区域转移接续办法实施细则，为实现区域内社会保障卡一卡通进行了有益的探索；力争在社会保障、教育、医疗卫生、文化、社会管理等公共服务领域一体化上不断取得明显进展，让广大群众切实得到实惠，感受到好处。

(六)推进生态文明建设一体化是愿景

习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”对于西藏来说，更是如此。因此，推进生态文明建设一体化是拉萨山南一体化发展的愿景。一要牢固树立生态红线的观念。精心研究和论证，从制度上保障生态红线，把良好生态系统保护起来。对于生态红线要一体遵行，决不能逾越；二要优化国土空间开发格局。加快实施主体功能区战略，严格实施环境功能区划，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障区域生态安全，提高生态服务功能。三在结构调整方面，更加注重发展质量和效益，重点抓好旅游文化产业、天然饮用水产业、清洁能源产业等绿色低碳环保产业，大力培育新的经济增长点和增长极，推动绿色、可持续发展。四要加大生态环境保护力度。良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础。坚持预防为主、综合治理，强化水、大气、土壤等污染防治，增强生态产品生产能力，推进荒漠化、石漠化综合治理，扩大湖泊、湿地面积，保护生物多样性，提高适应气候变化能力。

（作者：山南地委党校高级讲师 刘武伦）